ORDINE DEL GIORNO: GIUSTIZIA E CARCERE

14 dicembre 2011

A.C. 4829

ORDINE DEL GIORNO

La Camera,

in sede di conversione in legge del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, recante disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici;

premesso che:

per l’effettivo rilancio del Paese e il superamento della difficile congiuntura in cui esso si trova sarebbero necessari interventi di largo respiro in grado di superare le strutturali debolezze del sistema italiano procedendo verso una riforma di quegli istituti che rallentano o rendono difficoltosa la ripresa;

uno degli elementi che possono favorirla è senza dubbio il buon funzionamento del sistema giudiziario che, oltre ad essere la risposta primaria alla domanda di giustizia dei cittadini, costituisce indispensabile condizione di promozione e garanzia del funzionamento del sistema economico e sociale nel suo complesso;

esiste pertanto l’esigenza di ridurre la spesa pubblica e sussistono ragioni per una migliore organizzazione del servizio di giustizia;

nel corso degli ultimi anni il sistema giudiziario è entrato in una evidente crisi produttiva, numericamente valutabile anno dopo anno dalle impietose statistiche di durata media dei procedimenti;

si rendono quindi necessari degli interventi anche alla luce del pregiudizio per la finanza pubblica conseguente all’incremento degli esborsi subiti per la violazione del principio costituzionale di ragionevole durata del processo e delle connesse infrazioni degli obblighi assunti in sede comunitaria;

la situazione di crisi in cui versa il sistema giudiziario non può protrarsi ulteriormente nel tempo, visto che lo stallo della giustizia civile contribuisce in modo determinante ad impedire la crescita economica del Paese;

una giustizia civile lenta e poco affidabile concorre infatti alla mancata crescita delle aziende italiane;

l’efficienza del sistema giustizia è essenziale infatti per lo sviluppo della nazione, atteso che, attualmente, esso rappresenta un costo come l’1 per cento del PIL e che l’ex Governatore della Banca d’Italia, in una sua recente relazione, individua il miglioramento dell’efficienza del nostro apparato giudiziario tra le otto priorità per favorire la ripresa economica in Italia;

va osservato che secondo gli ultimi dati della Cepej  la durata dei processi ordinari in primo grado supera i mille giorni, collocando l’Italia al 157esimo posto su 183 paesi nelle graduatorie della Banca Mondiale;

nella relazione presentata alla Camera dei deputati il 27 gennaio 2009, l’allora Ministro della Giustizia, Angelino Alfano ha testualmente riferito alle Camere quanto segue: “Quello che di impressionante vi è da sottolineare immediatamente all’attenzione di tutti voi è la mole dei procedimenti pendenti, cioè, detto in termini più diretti, dell’arretrato o meglio ancora del debito giudiziario che lo Stato ha nei confronti dei cittadini: 5 milioni 425mila i procedimenti civili, 3 milioni 262mila quelli penali (che arrivano a 5 milioni e mezzo con i procedimenti pendenti nei confronti di ignoti). Ma il vero dramma è che il sistema non solo non riesce a smaltire questo spaventoso arretrato, ma arranca faticosamente, senza riuscire neppure ad eliminare un numero pari ai sopravvenuti, così alimentando ulteriormente il deficit di efficienza del sistema”;

molteplici e concomitanti possono essere considerate le cause della crisi della giustizia: farraginosità del sistema procedurale, insufficienza delle risorse soggettive e materiali, non da ultimo la mancata piena attuazione del processo telematico il quale, per poter funzionare, oltre al potenziamento degli strumenti informatici, richiede anche investimenti in apparecchiature e in riqualificazione del personale addetto agli uffici;

considerato che:

la situazione di grave crisi e sfascio in cui versa il nostro apparato giudiziario incide pesantemente sulla sua appendice ultima, quella carceraria: il numero elevato ed in costante crescita della popolazione detenuta, che ammonta a circa 68.000 unità – a fronte di una capienza regolamentare di 45.647 posti -, produce un sovraffollamento insostenibile delle nostre strutture penitenziarie;

i nostri istituti di pena stanno affrontando una fase di profonda  regressione perché “affogati” e privi di funzionalità a causa dell’aumento di misure contraddittorie ed incontrollabili nell’ambito dell’esecuzione pena e del sistema penitenziario;

in tale contesto si registra, inoltre, una gravissima carenza organica del Corpo di Polizia penitenziaria per circa 7.500,00 unità; situazione che riguarda anche il personale addetto al trattamento e alla rieducazione dei detenuti; basti pensare che dei 37.000 agenti in organico, solo 18.000 prestano servizio effettivo dentro le strutture;

il sovraffollamento, la mancanza di spazi, l’inadeguatezza delle strutture carcerarie, la carenza degli organici e del personale civile, lo stato di sofferenza in cui versa la sanità all’interno delle carceri, tutto ciò provoca una situazione contraria ai principi costituzionali ed alle norme del regolamento penitenziario impedendo il trattamento rieducativo e minando l’equilibrio psico-fisico dei detenuti, con incremento, negli ultimi due anni, dei suicidi e di gravi malattie; ed invero il sovraffollamento ha effetti dirompenti, tra l’altro, proprio sulle condizioni di salute dei reclusi, ai quali non vengono garantite le più elementari norme igieniche e sanitarie, atteso che gli stessi sono costretti a vivere in uno spazio che non corrisponde a quello minimo vitale, con una riduzione della mobilità che è causa di patologie specifiche;

il sovraffollamento rischia di assumere dimensioni tali da creare addirittura problemi di ordine pubblico; in questa situazione di emergenza la funzione rieducativa e riabilitativa della pena è venuta meno; il rapporto numerico tra detenuti ed educatori e assistenti sociali ha frustrato ogni possibile serio tentativo di intraprendere e seguire, per la maggior parte dei reclusi, percorsi individualizzati così come previsto dall’ordinamento penitenziario. Tutto ciò rappresenta innanzitutto una questione di legalità perché nulla è più disastroso che far vivere chi non ha recepito il senso di legalità – avendo commesso reati – in una situazione di palese non corrispondenza tra quanto normativamente definito e quanto viene attuato in pratica ed è quotidianamente vissuto dagli operatori del settore e dai detenuti stessi;

il cosiddetto Piano carceri per il 2010 rimane in gran parte inattuato: il primo pilastro del piano, relativo agli interventi di edilizia penitenziaria per la costruzione di nuovi padiglioni e di istituti necessari ad aggiungere oltre 20.000 posti alla dotazione disponibile, è molto lontano dall’essere realizzato: come ammesso dalla stessa amministrazione penitenziaria solamente per la creazione di 10.806 nuovi posti ci sarebbe una adeguata copertura finanziaria, senza però considerare i costi per il personale da assumere per le nuove strutture, la gestione quotidiana delle carceri, per non parlare dell’eventuale costo del lavoro dei detenuti. Si punta tutto sulla realizzazione di nuovi padiglioni da costruirsi all’interno delle mura di cinta di istituti penitenziari già esistenti occupando, quindi, spazi oggi a disposizione del personale penitenziario o della popolazione detenuta per attività sportive o ricreative che si tengono all’aperto, attività essenziali ad assicurare quel minimo di vivibilità delle attuali strutture;

non si è ancora proceduto alle 2.000 assunzioni (poi diventate 1.600) di nuovi agenti di polizia penitenziaria che avrebbero dovuto costituire il terzo pilastro del piano: l’articolo 4 della legge 26 novembre 2010, n. 199, che avrebbe dovuto permetterle, non ha ancora una copertura finanziaria e l’amministrazione non può dunque procedere;

ritenuto inoltre che

l’attuale situazione di profonda e devastante illegalità in cui versano il nostro sistema giudiziario e penitenziario non possono essere affrontate con misure sul fronte dell’edilizia penitenziaria o della depenalizzazione dei reati minori o del potenziamento delle misure alternative, se le stesse non saranno precedute da provvedimenti quali l’amnistia e l’indulto, i quali avrebbero il pregio di riattivare immediatamente i meccanismi giudiziari ormai prossimi al collasso, evitando una dissennata lotta contro la prescrizione incombente, consentendo così al nostro Stato di rientrare nella legalità e di ricondurre il sistema carcerario a forme più umane, il che faciliterebbe l’avvio di quelle riforme strutturali e funzionali della Giustizia capaci di impedire il rapido ritorno alla situazione attuale;

l’amnistia e l’indulto, quindi, non rappresentano soltanto una risposta d’eccezione ed umanitaria al dramma della condizione carceraria, ma costituiscono la premessa indispensabile per l’avvio e l’approvazione di riforme strutturali relative al sistema delle pene, alla loro esecuzione e più in generale all’amministrazione della giustizia. Inoltre la loro approvazione è necessaria per ricondurre entro numeri sostenibili il carico dei procedimenti penali nonché per sgravare il carico umano che soffre in tutte le sue componenti (detenuti, personale amministrativo e di custodia) la condizione disastrosa delle prigioni, perché nessuna giustizia e nessuna certezza della pena possono essere assicurate se uno Stato per primo non rispetta la propria legalità ed è impossibilitato a garantire la certezza del diritto;

impegna il Governo:

ad indicare chiaramente le riforme possibili, le priorità ed i tempi di realizzazione con riferimento alle problematiche di cui in premessa;

a prevedere scadenze certe, rapide ed improrogabili entro le quali dimezzare il numero dei procedimenti penali pendenti e ricondurre il numero dei detenuti all’interno della capienza regolamentare dei nostri istituti di pena, presentendo a tale scopo, e quindi in tempi rapidi, una proposta di legge volta a varare un ampio provvedimento di amnistia e di indulto, ciò al fine di facilitare l’avvio di quelle riforme strutturali e funzionali della Giustizia e di liberare le necessarie risorse umane e finanziarie capaci di impedire il rapido ritorno alla situazione attuale;

a reperire le necessarie risorse finanziarie per l’edilizia penitenziaria, prevedendo l’ampliamento e l’ammodernamento delle strutture esistenti con piena trasparenza e nel rispetto delle normative comunitarie, assicurando l’attuazione dei piani e dei programmi a tal fine previsti da precedenti leggi finanziarie, anziché a fare ricorso soltanto a procedure straordinarie in deroga alla normativa sugli appalti di lavori pubblici;

a riavviare il confronto con le rappresentanze sindacali del personale amministrativo e dirigenziale al fine di un confronto concreto e costruttivo sulle problematiche del settore carcerario e degli operatori; a convocare, parimenti, i sindacati di polizia penitenziaria e le rappresentanze di tutto il personale penitenziario ed a reperire adeguate risorse per consentire di colmare la grave e perdurante scopertura di organico del personale;

ad informare il Parlamento sui lavori e i risultati del gruppo istituito con il precipuo compito di elaborare proposte di possibili interventi normativi finalizzati a ridurre il sovraffollamento carcerario;

a ridurre la durata delle controversie civili di almeno il 20% in tre anni contrastando la litigiosità e prevenendo il contenzioso anche attraverso la istituzione di una banca dati centralizzata per le statistiche civili e fallimentari e l’introduzione di incentivi per gli uffici virtuosi;

a stanziare – previa revisione delle circoscrizioni giudiziarie, la quale appare sempre più necessaria per una effettiva razionalizzazione del cosiddetto “servizio giustizia” – le risorse adeguate per la piena realizzazione del processo telematico, quale strumento indispensabile ai fini della riduzione dei tempi del processo e del complessivo miglioramento della qualità dell’amministrazione della giustizia, non solo in sede civile ma anche in sede penale.