AFFIDO CONDIVISO: IL GOVERNO RISPONDE MA TACE SULLA DISAPPLICAZIONE DI UNA LEGGE DELLO STATO CHE LO NEGA

24 febbraio 2011

La risposta della Sottosegretaria Alberti Casellati, a nome del Governo:

Replica dell’ ‘Onorevole Rita Bernardini:

TESTO DELL’INTERROGAZIONE E TESTO DELLA RISPOSTA DELLA SOTTOSEGRETARIA ALBERTI CASELLATI:

5-04232 Bernardini: Sull’applicazione della legge n. 54 del 2006 in materia di separazione dei genitori e affidamento condiviso dei figli

Testo dell’Interrogazione:

BERNARDINI, BELTRANDI, FARINA COSCIONI, MECACCI, MAURIZIO TURCO e ZAMPARUTTI. –

Al Ministro della giustizia.

– Per sapere – premesso che:

nella XIV legislatura il Parlamento ha approvato a larghissima maggioranza la legge 8 febbraio 2006, n. 54, recante disposizioni in materia di separazione dei genitori e affidamento condiviso dei figli;

la portata innovativa di questo testo, in linea con l’orientamento prevalente nei Paesi dell’Unione europea, risiede nel riconoscere che «anche in caso di separazione personale dei genitori il figlio minore ha il diritto di mantenere un rapporto equilibrato e continuativo con ciascuno di essi, di ricevere cura, educazione e istruzione da entrambi e di conservare rapporti significativi con gli ascendenti e con i parenti di ciascun ramo genitoriale»;

la legge, novellando l’articolo 155 del codice civile, si pone così l’obiettivo di riequilibrare l’asimmetria giuridica e pedagogica (considerato che ben l’88 per cento degli affidamenti hanno carattere esclusivo) che portava i minori, nella maggioranza dei casi, a perdere progressivamente ogni significativo rapporto con il genitore non affidatario;

tuttavia, nei primi quattro anni di vigenza della succitata legge, risulta una diffusa sostanziale inapplicazione da parte dei diversi tribunali della Repubblica, dovuta principalmente alla difficoltà, da parte dei giudici, a distaccarsi da precedenti prassi consolidate, che sono peraltro proprio quelle che la nuova legge intende correggere;

in particolare, la confusione nasce dall’idea che l’affidamento condiviso sia solo una nuova veste lessicale dell’affidamento congiunto già previsto dalla precedente normativa, come risulta dalla motivazione di numerose sentenze, con la conseguenza di poter trasporre nelle nuove situazioni tutta la precedente giurisprudenza;

in questo modo, molti tribunali continuano a sostenere che l’affidamento condiviso può essere concesso solo in un numero limitatissimo di casi, negandolo, in particolare, in presenza di conflittualità, tenera età dei figli, distanza tra le abitazioni dei due genitori;

al contrario, la legge n. 54 del 2006 pone invece dei limiti precisi proprio all’affidamento esclusivo, consentendolo solo nelle situazioni in cui un genitore (quello da escludere dall’affidamento) costituirebbe motivo di pregiudizio per i figli, prevedendo altresì la possibilità di condanna per lite temeraria del genitore che abbia pretestuosamente, o infondatamente accusato l’altro di essere pregiudizievole per la prole;

alla precedente ipotesi si affianca a quel che consta agli interroganti peraltro un’altra forma, più subdola, di inosservanza della legge: stabilire l’affidamento condiviso, privandolo però dei suoi contenuti qualificanti, quali la presenza equilibrata presso i due genitori (alcune sentenze introducono il concetto di «collocazione» dei figli, rendendo «collocatario» il precedente genitore «affidatario») e l’assegnazione di compiti di cura, anche sotto il profilo economico, a ciascuno di essi;

simili gravi carenze rappresentano, ad avviso degli interroganti, un danno per la collettività intera, ma soprattutto per i figli, che in caso di separazione dei genitori hanno invece diritto di mantenere, se non la famiglia, almeno relazioni positive con ciascun genitore, onde prevenire sofferenze psicologiche e danni allo sviluppo della loro personalità, che possono arrivare ad innescare depressioni, suicidi, tossicodipendenze e comportamenti asociali;

la Repubblica italiana si basa sul principio dello Stato di diritto e del rispetto della legge -:

quali iniziative nell’ambito delle sue competenze il Governo intenda assumere alla luce di quanto descritto dalla presente interrogazione e in particolare quali iniziative urgenti intenda adottare al fine di garantire la piena applicazione della legge n. 54 del 2006 in modo tale che i diritti dei genitori separati e dei loro figli possano essere realmente tutelati.

La risposta della Sottosegretaria Alberti Casellati, a nome del Governo:

INTERROGAZIONE A RISPOSTA IN COMMISSIONE  N. 5-04232 DEL  DEP.  BERNARDINI .

R I S P O S T A

In risposta all’interrogazione dell’On. Bernardini, ritengo opportuno premettere che le informazioni attinenti i diversi quesiti sollevati sono state acquisite dal competente Ufficio Legislativo di questo Dicastero.

Dall’analisi dei dati diffusi dall’ISTAT il 21 luglio 2010 – relativi alla rilevazione dei procedimenti di separazione e divorzio condotta per l’anno 2008 presso le cancellerie dei 165 tribunali civili – emerge, infatti, che nelle separazioni e nei divorzi si è verificata negli ultimi anni una netta inversione di tendenza per quanto riguarda il tipo di affidamento dei figli minori. A motivo del cambiamento l’entrata in vigore della legge 54/2006 che ha introdotto, come noto, l’istituto dell’affido condiviso. Nel rapporto ISTAT si legge, invero, che: “Gli effetti di questa nuova legislazione sono chiaramente visibili osservando l’andamento nel tempo delle quote corrispondenti alle differenti modalità di affidamento. Fino al 2005, l’affidamento esclusivo dei figli minori alla madre è stata la tipologia largamente prevalente. Nel 2005 nell’80,7 per cento delle separazioni e nell’82,7 per cento dei divorzi i figli minori sono stati affidati alla madre, con percentuali più elevate nel Mezzogiorno rispetto al resto del Paese. La custodia esclusivamente paterna si è mostrata residuale anche rispetto all’affidamento congiunto o alternato, risultando pari al 3,4 per cento negli affidamenti a seguito di separazione e al 5,1 per cento per quelli scaturiti da sentenza di divorzio. A partire dal 2006, in concomitanza con l’introduzione della legge 54/2006, la quota di affidamenti concessi alla madre si è fortemente ridotta a vantaggio della nuova tipologia di affido condiviso. Il sorpasso vero e proprio è avvenuto nel 2007 (72,1 per cento di separazioni con figli in affido condiviso contro il 25,6 per cento di quelle con figli affidati esclusivamente alla madre) per poi consolidarsi ulteriormente nel 2008 (78,8 per cento di separazioni con figli in affido condiviso contro il 19,1 per cento di quelle con figli affidati esclusivamente alla madre). La quota di affidamenti concessi al padre continua a rimanere su livelli molto bassi. Infine, l’affidamento dei minori a terzi è una categoria residuale che interessa meno dell’1 per cento dei bambini.”.

Dall’esame di tali dati emerge una netta inversione di tendenza a favore dell’affidamento condiviso a partire dal 2006, fino a giungere nel 2008 alla rilevante percentuale del 78,8% di separazioni, e del 62,1% di divorzi con figli in affido condiviso. L’esame dei dati non conferma, quindi, quanto indicato nell’interrogazione con riferimento ad una “sostanziale inapplicazione” della nuova forma di affidamento da parte dei Tribunali italiani, che sarebbe concesso in un numero “limitatissimo di casi”.

Non si hanno, invece, rilevazioni statistiche, sui casi di “svuotamento” dell’affidamento condiviso, consistenti nell’introdurre il concetto di “collocazione” dei figli presso uno dei due genitori. L’eventuale individuazione di un genitore “collocatario”, presso il quale il figlio minore abbia la propria dimora prevalente, non influisce, tuttavia, sulla distribuzione della responsabilità genitoriale che, nel caso di affidamento condiviso, continua ad essere equamente distribuita tra i genitori. La previsione di una dimora abituale può scaturire o dallo stesso accordo tra i coniugi (tale modalità di regolamentazione è, infatti, molto spesso presente nelle separazioni consensuali e nelle richieste di divorzio congiunto) o da provvedimenti adottati dal Tribunale che possono rendersi necessari per due ordini di ragioni. La prima ragione è da ravvisare nella necessità che il minore, soprattutto se in tenera età, abbia un preciso punto di riferimento logistico, elemento necessario per un corretto sviluppo psico-fisico. Prevedere, infatti, una pari presenza del figlio nelle abitazioni di entrambi i genitori, implicherebbe un continuo trasferimento del minore, con effetti disorientanti per la sua crescita. Non a caso, è lo stesso legislatore che, disciplinando l’assegnazione della casa coniugale ad uno dei genitori proprio in considerazione del preminente interesse dei figli a conservare la residenza occupata in costanza di matrimonio o di convivenza, riconosce tale esigenza. Nella legge n.54/2006 che disciplina l’affidamento condiviso, sono state introdotte disposizioni in materia di assegnazione della casa coniugale. Tali disposizioni si sarebbero dovute ritenere superflue qualora il legislatore non avesse riconosciuto il diritto del minore a conservare un luogo di residenza, quanto meno “prevalente”.

La seconda ragione che può giustificare il ricorso al “collocamento” prevalente del minore presso uno dei due genitori è da ravvisarsi, nel caso di separazioni o divorzi molto conflittuali, nell’esigenza di attenuare i conflitti attraverso una puntuale disciplina dei rapporti. Se, infatti, come sostenuto dagli interroganti e come ribadito dalla Suprema Corte (cfr. sent. N.16593 del 18.6.2008), la conflittualità tra i genitori non può giustificare il ricorso all’affidamento esclusivo, è pur vero che può rendere estremamente difficoltosa la gestione quotidiana dell’affidamento condiviso. Se i genitori non sono capaci, a causa della conflittualità, di gestire in maniera condivisa i compiti quotidiani di cura del minore, l’intervento del giudice aiuta a stemperare ed evitare futuri conflitti stabilendo il collocamento prevalente del minore presso uno dei genitori, ovvero disciplinando il regime di incontri con l’altro genitori nel rispetto di un’equa distribuzione delle cure parentali.

Anche la Corte di Cassazione ha esaminato decisioni che hanno disposto l’affidamento condiviso di un minore con collocamento prevalente presso uno dei genitori, stabilendo che in tali ipotesi in tema di mantenimento dei figli ciascun genitore deve provvedere alla soddisfazione dei bisogni degli stessi “in misura proporzionale al proprio reddito e il giudice può disporre, ove necessario, la corresponsione di un assegno periodico, il quale, in caso di affidamento condiviso con collocamento prevalente presso uno dei genitori, può essere posto a carico del genitore non collocatario, atteso il disposto dell’art. 155 cod. civ., nella parte in cui prevede che la determinazione dell’assegno avvenga anche considerando i tempi di permanenza del figlio presso ciascun genitore”(cfr. Sez. 1, Sentenza n. 23411 del 04/11/2009).

Peraltro, che l’esigenza da ultimo illustrata, di individuare il “domicilio” del minore sia comunemente avvertita, si desume anche dall’analisi della normativa che disciplina la materia nei principali paesi dell’Unione Europea. Dalle informazioni acquisibili sul sito internet della Rete Giudiziaria Europea realizzato dalla Commissione europea, emerge che nella maggior parte degli Stati membri (solo a titolo di esempio si citano Francia, Germania, Belgio, Paesi Bassi, Svezia, Spagna) è previsto che in caso di separazione o divorzio permanga l’affidamento “congiunto” in capo a entrambi i genitori. Tuttavia, quanto alla residenza del figlio – in mancanza di accordo dei genitori- decide il giudice stabilendo, senza modificare l’affidamento condiviso, le modalità di residenza.

Posto, dunque, che la previsione nel provvedimento giudiziale di una residenza prevalente del minore non riduce, né diminuisce i diritti del genitore “non collocatario”, tengo a sottolineare che le eventuali distorsioni nella corretta applicazione delle norme da parte delle Corti di merito possono essere censurate ricorrendo – nel caso di abusi commessi dal genitore “collocatario” – al procedimento disciplinato dall’art. 709 ter del c.p.c..

Ciò detto, non si può non convenire sulla situazione di forte disagio conseguente al collocamento prevalente presso uno dei genitori e non si può, del pari, non impegnarsi in approfondite riflessioni concettuali. Intendo precisare, infatti, che sui punti di possibile criticità è ferma e costante l’attenzione degli organi competenti e che, proprio in considerazione della estrema sensibilità della materia trattata, non si è mai smesso di ricercare, tra le molteplici soluzioni in astratto perseguibili, le formule più idonee a garantire in concreto la piena applicazione della legge n.54 del 2006.